地方债:最大风险在于不透明

截至2010年末，省市县三级地方政府性债务余额10.7万亿元。审计署最新公布的数据显示,截至2013年6月末,地方债务中商业银行贷款余额10.12万亿,相比审计署2011年6月发布的数据,占比从79.01下降到57。截至2010年末，省市县三级地方政府性债务余额10.7万亿元。这个数字相当于2010年全年GDP的四分之一。既然大门不开，那就只有跳窗户、走后门。地方债的关键正在于此，大量地方债处于隐蔽状态，且源源不断产生，要想控制风险，则必须将之纳入正规程序，暴露于阳光下。在2013年12月10日举行的中央经济工作会议上，防范地方债务风险被列为2014年工作重点，在6项主要任务中，位列第三。会议中首次提出要将地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序，明确落实，省政府要对本地区地方政府性债务负。此前，中央高层多次在不同场合释放地方政府性债务风险可控的信号，例如，国务院总理李克强就曾在2013年夏季达沃斯论坛开幕式上表示，中国正在采取有针对性的措施，有序规范和化解，"可以有把握地说，整体是安全可控的"。那么，地方债的问题到底有多严重？国家审计署2013年8月曾启动对地方债务的第二次全面摸底，审计范围史无前例地扩大到包括乡镇在内的5级政府，触及73万个项目，245万笔债务。1名中部省分的财政系统人士向南方周末泄漏，这一次重点审计2011年以来新增的债务，审计人员还从银行和发改委调取数据加以核实，而国有控股企业的债务也纳入被查之列。2010年底至2013年6月地方政府负有偿还的债务增长年均增长率19.97，省、市、县增速分别约为14、17、27，其中县级增速明显。2013年12月30日，国家审计署公布了最新的全国政府性债务审计结果。审计结果显示，截止2013年6月底，全国各级政府负有偿还的负债20.6万亿，负有担保的2.9万亿，负有一定救助的6.7万亿。其中，对备受关注的地方政府负债，负有偿还的10.9万亿，负有担保的2.7万亿，可能承担一定救助的4.3万亿，合计17.9万亿，较上次审计结果2010年6月末的数据10.7万亿高了7.2万亿。"最好还是开前门"中国预算法规定，地方政府不得发行地方政府债券。2012年6月公布的预算法修正案草案第二稿也从严规范了地方债务，明确规定地方政府不能举债，只有法律或国务院规定才可由国务院财政部门代地方政府发行债券。财政部门代地方政府发债是从2009年开始的。2009年到2011年，财政部代理地方政府发债额为2000亿元，2012年增至2500亿医治白癜风权威医院元，2013年为3500亿元。挤进自行发债的行列并非易事，截至目前，只允许上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东由财政部代发债，江苏和山东也是在2013年新加入的。那么没有自行发债资格的地方政府又是怎样举债的呢？早在1991年，当时国务院进行第一轮政府融资体制改革，要求地方政府不再直接负责基础设施建设，而是将其公司化运作。地方融资平台，即城投公司，自此成为地方政府重要的借债主体。政府用土地的未来收益作为担保，通过城投公司发债等方式召募资金支付征地补偿费、进行基础设施建设，将"生地"变成"熟地"后再出售，获得财政收入，然后通过财政补贴或返还等方式注入城投公司用于还债。在这个链条中，城投公司的偿债资金主要来自地方财政，而地方政府的债务究竟有多少，城投公司成为外界视察的一个重要窗口。最早给城投公司融资的是商业银行，但近年来，银监会多次发文要求各银行不得新增融资平台贷款范围。这也使得未来几年，平台贷款的整体到期压力明显着落。截至2013年6月末，地方政府融资平台贷款余额到达9.7万亿元，约占地方政府性债务的44。审计署最新公布的数据显示,截至2013年6月末,地方债务中商业银行贷款余额10.12万亿,相比审计署2011年6月发布的数据,占比从79.01下降到57。商业银行的水龙头收紧以后，信托、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT、垫资施工和违规集资等变相举债应运而生，在政府负有偿还的10.88万亿中到达2.4万亿，占比到达22。地方政府性债务也在2008年后进入快速增长期，北京大学经济学院财政系主任林双林发现，1996年到2010年，地方政府性债务的年增长率为27。而到了2008年，增长率猛增至48，2009年则增长至68；1996年，地方政府债务占GDP比重到达3，2013年已到达29。"如果你已经看到有人跳窗户、走后门很普遍了，最好还是开前门，这样好把窗户和后门给关上，从而更规范一些。"央行行长周小川曾在哪家医治白癜风医院好接受《财经》专访时这么表述。他所谓的正门，是指让地方政府名正言顺地发债，使债务更加规范和透明。失控的地方债务2013年8月，审计署公布了对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况的"抽查"结果，审计报告显示，有9个省会城市的债务率超过100，最高的到达219.57。根据招商证券测算，地方政府债务率自2009年的36.8上升至2012年末的47.6。虽然绝对水平并不算高，但由于资产当中有相当一部分是非经营性资产，若将这部分资产剔除计算，2012年末地方政府的资产负债率达73.6。在这样的负债水平之下，年付息要在1万亿元以上，也就是说地方政府三分之一可投资资金用于利息的偿还。短期内，地方政府面临的偿债压力仍旧不可小觑。据东方证券测算，2014年到期应偿还债务为1.67万亿元，2015年为2.6万亿元，2016年为1.64万亿元，这三年的偿债率均超越红线。光大证券宏观分析师徐高选取了全国八百多家城投公司，他发现从2009到2012年，这些公司平均加权资产负债率是在往下走。现在资产负债率约为57，跟2008年持平。这些公司的整体资产范围是26万亿元，债务的总量约为15万亿。虽然债务总量并没有到达危机的程度，但债务收益状态却让徐高有些耽忧--城投公司整体投资回报率只有3，贷款的平均利率到达6到7，也就是说投资回报率没法覆盖债务本钱。这也是由于很多项目是公益性，没法产生现金回报。这种情况在财政能力较弱的县政府也更加突出。但回报不但来自基建本身所产生的现金回报，还包括通过基础设施建设带动地价和房价上涨，和税收的增长。如果考虑到广义回报，地方债务的整体投资回报需要重新估算。林双林也认为，发展教育、医疗、建设高速公路、建设城市的公路设施、饮用水系统、污水、垃圾处理等都需要大量的投资。中国处于快速发展的阶段，政府要做的事情很多，负债也会特别多。"结合中国的经济发展潜能和政府财政的实力，化解它并不是特别大的问题。"中国社会科学院财政与贸易经济研究所所长高培勇说，"但是，还会不断产生更多的难以控制的地方政府债务，这才是大问题。"暗账明翻值得注意的是，2013年的中央经济工作会议提出要将地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理。多年来，地方政府债务问题一直游离于中央政府预算管理之外。前述财政系统人士向南方周末表示，这表明未来地方债务要走预算程序，经地方人大审议；而明确落实，意味着中央不会对地方债务进行兜底，各级政府需对本级政府债务负责。财政部财政科学研究所所长贾康也在近期撰文指出，当前地方政府性债务最大风险在于不透明，某些区域、某些项目可能出现资金链紧张风险。纳入全口径预算管理系治本之策，地方政府性债务可"暗账明翻"。贾康建议，债务收支必须编制完全预算，每一笔新产生债务的来源与用途、偿债的资金来源和计划都要加以说明。而且，收支预算应当附有对政府债务风险的分析和预测。债务预算应当和一般预算一样接受同级人大的审批与监督，债务的举借必须得到人大批准后方可执行。债务审计应成为财政审计的重点之一，债务审计报告应递送同级人大，并报中央有关部门备案，对特别的重要举债行动，可规定需经中央级审批。2013年，江苏省曾由于高额的地方政府债务被推向风口浪尖，截至2013年上半年，江苏省各级政府尚在存续期的城投债共有280只，债务总额为3253.5亿元，整体负债率超过200，其中镇江市以460的负债率高居榜首。江苏省财政厅厅长出面回应：江苏的政府性债务范围与经济总量、经济发展的现实需要是相匹配的，是适当的。事实上，江苏省已在酝酿规范举债的措施，例如，对政府性融资平台公司举债实行计划管理和财务监督等。最近，财政部、中国人民银行等部委也启动市政债的研究工作，基本原则是由原来的代发代办的地方债转向自主发行的市政债。地方政府或授权机构为发行主体，政府税收等一般财政收入或项目收益作为偿债来源，把一直以来地方政府的隐性、不规范债务转变成显性、规范债务。与此同时，2013年12月，中央组织部把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和追究。